清代末期，运销西北地区的茶叶，除了陕西汉中茶叶外，南方茶叶（主要包括湖南、湖北、江西以及四川的茶叶），尤其湖南黑茶，几乎占领市场。

    太平天国农民运动和陕甘回民起义的爆发，使西北茶叶贸易通道受阻，生意萧条，无人承领茶引，茶商拖欠课税。光绪元年(1875年)，年事已高的陕甘总督左宗棠受命于危难之际，就任钦差大臣，督办新疆军务，同期整顿西北茶务，左宗棠实行四大措施.

    一是豁免历年积欠，消除茶商顾虑。规定“豁免积欠课银，停止应征杂捐”[见《甘肃新通志》卷22《建置志·茶法》]。这一措施调动了茶商的积极性，许多商人改营茶叶。

    二是另组新柜，恢复茶销规模。左宗棠整顿原有东西二柜，又组织了新的茶叶组织――南柜。据《清史稿》卷124《食货志五·茶法》载：左宗棠“遴选新商采运湖茶，是曰南柜”。南柜的茶商主要是湖南老乡。南柜在西北军^***的强有力的扶持下，经营业务和规模迅速发展，经营产品主要是湖南黑茶。

    三是改引为票，严格税制。整顿茶务之前，西北地区的茶商一般靠“茶引”购买茶叶，当时规定1引80斤，茶商可不受数量限制，随意领取茶引，有的商人领取的茶引多达数十乃至百引。这样就使得茶引制相当混乱，既缺乏严格的管理，又易偷税漏税。左宗棠改“引”为“票”，“以票代引”。

    四是鼓励茶商运销湖南黑茶，与外商竞争。针对外商在沿海各口岸购销茶叶的现象，左宗棠经过与湖南管理当局协商，对于持有陕甘茶票的茶商运茶过境时，只征收税金2成，其余8成由陕甘都督府补贴，在湖南应解甘肃的协饷内划抵。这一措施可谓一举两得，既激发了茶商经营湖南黑茶的积极性，又解决了甘肃协饷历年拖欠问题。