反贫困仍然是一个大问题
——《发展权利宣言》20周年
阿 巍
1986年，第41届联大以压倒性多数通过《发展权利宣言》，这个《宣言》确认发展权是一项不可剥夺的人权，“所有的人单独地和集体地都对发展负有责任，这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现，他们因而还应增进和保护一个适当的政治、社会和经济秩序以利发展”。还责成各国制订国家发展政策，不断改善全体人民和所有个人的福利；制订国际发展政策，以期促成充分实现发展权利。而实现民族自决、维护国家独立，拥有处置它们所有自然资源和财富发主权，促进并享受经济、社会、文化和政治发展，维护并加强国际和平与安全，则显示了紧迫的集体意义。1993年世界人权大会宣布的《维也纳宣言和行动纲领》重申了这些内容。在1997年联大上，77国集团甚至提议将《发展权利宣言》纳入“国际人权宪章”，使之具备与《世界人权宣言》和两个国际人权公约同等重要的地位。
整整20年过去了，发展所要解决的头等大事贫困问题在世界范围仍然突兀。特别是在全球化过程中，无论国际还是国内，资本与劳动之间的关系都发生了严重倾斜，劳动方讨价还价的能力大大削弱。在国际资本流动和贸易自由化打压下，一些国家不得不采用“社会倾销”手段，通过压低劳动者的工资和福利标准来吸引投资，这种“竞相趋劣”（race to the bottom）的做法形成了恶性循环，降低了劳动者的收入水平，加剧了贫困的发生。此外，经济结构调整也引发了某些“夕阳产业”的劳动者失业，他们在劳动力市场、教育和其他机会中遭到排斥或歧视。这也是促使很多人加入到所谓反全球化运动中的原因。事实上，贫困不仅是穷人的灾难，也是种族冲突、恐怖主义、社会动荡和环境恶化的深层原因，它深刻影响了各国发展的进程。
然而，
拒绝全球化，并不能使穷人的困境逆转。正如阿马蒂亚·森说的，问题并不是穷人能否从全球化中获得什么，
而在于他们能否得到公平的份额和机会。全球化面临的主要挑战都与不平等有关，这既包括国内的不平等也包括国际的不平等；既包括贫富悬殊，也包括政治、社会和经济权力的不平衡。由于不同的自然、人力资源和游戏规则，市场经济可能产生不同的效果；但在所有这些领域，无论国内还是国际，政府和社会都能发挥它们的作用，现在国际机构已经不同程度地对变化的形势作出反应，但还需要更多的变革（“全球化的十个问题”，《国际先驱论坛报》2001.7.14-15）。
在2000年联合国千年峰会上，各国领导人通过了 “千年发展目标”的路线图，其中第一项就是消除极端贫困和饥饿，即以1990年数字为参照，到2015年使每天不到1美元维持生存的人口比例减半，使遭受饥饿的人口比例减半。“千年发展目标”提供了一个新的努力目标和提高责任的行动框架，但政治意愿要发挥作用，还必须转化为由各国的发展战略，并遵循合适的经济理论以及透明、负责的治理原则。
“9·11”事件以后，更多的人们意识到造成恐怖主义的全球分裂和贫困根源。世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行等机构也改变了一些政策和运作方式来支持扶贫。南北双方在承认相互依存的前提和改革国际经济秩序方面取得了一定共识，并有所行动。去年，联合国发表的千年发展目标实施情况中期报告指出，尽管贫困问题仍然是当今世界的主要问题，但1990年以来，全球每天生活费不足1美元的极端贫困人口的数量减少了1.3亿（目前还有10亿人生活在极端贫困线以下）。照这个速度，2015年将贫困人口减半的目标可能提前实现。八国集团财长达成协议，决定清理38个国家共550亿美元债务，并取消18个重债穷国的400亿美元债务。不管怎么说，这些消息总是令人欣慰的。
根据世界银行的说法，“贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱性，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”（世界银行《2000/2001年世界发展报告》，页11）也就是说，贫困不仅仅是一个物质短缺问题，而是经济、社会和文化落后的综合表现。造成贫困的真正原因是能力剥夺（capability deprivation）以及机会的缺乏。当然，贫困的具体表现并不相同，各国的贫困指标也不是一回事。
联合国开发计划署（UNDP）《2000年人类发展报告》以“人权与人类发展”为主题，提出“消除贫困是21世纪的主要人权挑战”。人权运动有助于穷人获得他们的权利，增强个人能力和摆脱贫困。而“体面的生活水平、足够的营养、医疗以及其他社会和经济进步不仅仅是发展的目标。他们是与人的自由和尊严紧密相连的人权。但这些权利不是印刷品所能赋予的。它们要求一系列的社会安排，如准则、制度、法律和能发挥作用的经济环境等，以便最好地保障享受这些权利。”（页79）通过发展逐渐实现社会和经济权利，各国必须尽最大努力推进这个过程，包括实行能帮助大多数穷人实现权利的合适政策，以及推行有穷人参与的决策进程；而贯彻这样的政策和取得进展不仅仅取决于国家的行动，还取决于有一个使各国都这样做的国际环境，并把制定支持穷人的国际秩序的义务和责任视为“全球正义”的内容。
世界银行贫困问题研究小组迪帕·纳拉扬主持的《穷人的呼声》（Voices of the Poor）系列报告指出，穷人需要的不是慈善而是发展的机会。一个成功的摆脱贫困策略应包括以下要素：从穷人的现实出发；投资于穷人的组织能力；变革社会规范；支持那些能够带领穷人发展的领导者。扶贫战略必须动员穷人的能力，采取有效措施使他们成为发展中最重要的合作者。并建议政府进行重新定位，深化防范贫困的经济政策；投资于穷人的财产与能力；加强与穷人之间的伙伴关系；关怀性别不平等问题以及儿童的脆弱性；保护穷人的权利。
成功的反贫困项目具有共同的特点：
1． 以帮助穷人增加收入和扩大就业为目标立项。例如直接向贫困家庭提供小额贷款帮助其实现自我就业，向穷人提供最基本的社会服务，包括医疗保健、清洁用水、教育和直接的食品帮助。
2． 为穷人集中的地区提供有利于提高生产力和改善生活条件的基础设施建设。
3． 反贫困项目应能促使穷人能力和素质的提高。包括使他们认识到摆脱贫穷主要靠自己，而不能单靠外援；挖掘自身的资源，然后再利用外部资源；获得各种基本的技术与管理技能；建立保证穷人有充分参与机会的组织；学会使用政治手段，争取实施法律赋予的权利，与各种剥夺进行斗争，让社会倾听他们的声音等等。
4． 良好的反贫困项目设计及其运作系统。反贫困项目必须专项为穷人服务，通过最简捷的途径直接将资源传递到穷人那里。而有效率的运作系统包括：独立性的专门机构；有经验的富于献身精神的项目管理人员和实地操作人员；动员穷人受益者积极参与的机制；严格的项目检查、监督和评估制度，以及培训等等。
5． 建立有效的贫困农民组织。农民组织起来更有利于他们参与反贫困活动，不仅便于相互支持，相互监督，合理有效率地使用资源，而且也是维护贫困农民权益的最重要手段。
反贫困的实践表明，国家的扶持是决定性的。这种扶持，除了政府施加的直接救济外，主要还是通过各种渠道，以多种方式增加对贫困地区的基础设施投资和生产性投资；同时在财政、金融等方面实行优惠政策。国家要大力重视教育和人力资源的开发，尤其是初等教育和技术培训，从长远看，这是提高穷人能力、减轻贫困的根本性措施。而且，国际援助（包括国际组织援助及国家间的双边援助）是否真正起到了积极作用，除了项目类型和援助规模外，在很大程度上还取决于受援国的管理和使用。这就一方面促使各国建立更开放的政治经济体制，加强政府行动的责任性和透明度；另一方面对政府、私营部门、非政府组织的反贫困合作提出了新的要求。
近年来，国际反贫困战略强调超越经济行为的治理结构和创新机制。世界银行要求各国政府、国际社会和有关国际机构在三个方面实施消除贫困的战略和行动，扩大机会：通过刺激全面增长，以市场和非市场行为结合的方式来强化贫困人口自身的资本（如土地和受教育程度），进而提高这些资本的回报来扩大穷人的经济机会。促进赋权：使各国的机构和制度更为负责任，更及时迅捷地回应穷人的意见和建议，推动穷人参与政治程序和地方决策，消除由区分性别、民族、种族、地区和社会地位而造成的社会障碍。加强社会保障：减少穷人在遭遇以下情况时的脆弱性，疾病、经济打击、歉收、政策性混乱、自然灾害和暴力等；同时在发生上述情况时帮助他们应对所出现的负面冲击；主要是确保以有效的安全保障体系来减轻个人和国家灾难所造成的影响。这三个方面共同行动，“为改变贫困面貌带来新的推动力，这将使解决人类贫困与建立社会公正，同时又具有竞争和生产力的社会成为可能”（世界银行《2000/2001年世界发展报告》，页12）。国家减贫行动必须依据各国情况制定综合减贫战略和优先事项；国际社会也应在促进全球金融稳定、架起数字鸿沟的桥梁、为国际公共物品提供资源、增加援助和减免债务、赋予穷国和穷人更大发言权方面采取联合行动。
联合国开发计划署《2003年人类发展报告》（主题是“千年发展目标：消除人类贫困的全球公约”）指出，有关发展的讨论主要集中在一是通过经济改革建立稳定的宏观经济的必要性，二是通过强有力的制度和治理来实行法治、抑制腐败的必要性，三是建立社会公正、使人民参与到影响他们及他们的社区和国家的决策中去的必要性；但如果一个国家无法迈过某些门槛，仍有可能落入贫困陷阱。摆脱贫困陷阱要求相关国家在卫生保健、教育、营养、基础设施和良好治理等方面迈过关键门槛，以实现可持续经济增长的起飞。为此，还必须有一系列政策组合，包括投资于社会部门；投资提高农业生产率；投资于基础设施；支持私人活动的产业发展政策；强调全社会各方面的公平；强调环境的可持续性和城市管理。由于穷国无力承担这些投资，国际社会（国际机构、双边援助机构、私人部门以及公民社会组织）应通过增加援助帮助它们这样做，条件是这些国家有良好的经济治理、保护人权并奉行透明而有效的政策。
重要的是，任何救济和援助都只能“救急”，而不可能“救穷”。消除贫困，经济增长是必要因素，但还不是充分条件，因为在人均收入差不多的地方也可能有很不一样的贫困率，还存在某些如利益集团作梗、官僚主义无效率导致的贫困。一些发展中国家，包括中国的减贫进展相当可观，但仍然有部分地区和人群没有充分受益，仍然存在一些顽固性贫困，这就需要关注形成这些问题的制度原因，关注如何分配资源的公共政策。当地政府的工作和政策重点必须放在消除贫穷的根源上，优先考虑满足处境不利和缺乏代表的群体的需要，帮助实现其权利。权利是一种保证，权利救济赋予弱势群体改善自身地位和处境的力量。“资源分配和经济增长模式必须是有利于穷人、有利于人类发展并有利于人权的。由经济增长所创造出来的资源需要投向消除贫困、促进人类发展和保障人权。”（联合国开发计划署《2000年人类发展报告》，页79）
我国曾长期实行以救济为主的反贫困策略，结果是捉襟见肘，有时反而助长了穷人的依赖心理。由于人力资本投资严重滞后，贫困人口的能力与素质供给没有提高，一些地方今天脱了贫，明天风吹草动就又返了贫。后来“开发式扶贫”着眼于增强贫困人口脱贫能力，引导和帮助贫困地区人民参与扶贫开发；同时还通过加强基础设施建设、普及农村义务教育、医疗卫生体系建设和医疗体制改革，以及动员社会力量参与扶贫，使农村贫困人口减少了88.4%，贫困发生率从30%下降到3.1%左右。创造了举世瞩目的奇迹。但是，我国农村至今还有近3000万人没有解决温饱，收入水平处于最低生活保障线的城市居民也超过了2000万；近年脱贫速度也明显变慢了。由于自然条件恶劣、分布分散，社会保障系统薄弱和自身综合能力差等多方面原因，国家减贫的空间越来越小，难度越来越大。
我国的反贫困多半是政府行为而不是社会行为，还没有充分发挥市场和社会力量的作用。相对于物质资源的开发援助，人力资源的开发和再配置落后了，并且只能在一个较小范围内配置生产要素（主要是劳动力），效率就不可能较高。收入匮乏、性别歧视、医疗保健和公共教育投入不足，乃至公共政策的倾斜等制度性因素都会弱化人的能力。有的政府机构和官员把扶贫款项转移到能够为其提供更多“回扣”的投资项目上，从而一降低了扶贫基础设施的质量，二损害了公共服务的供给，三打击了全社会反贫困的信心。为了减少发生腐败的机率，必须简化与改善项目管理程序，将扶贫资源直接瞄准（targeting）贫困人口，采取切实可行的政策，使他们从正规途径获得信贷支持；引导和鼓励贫困人口建立各种经济合作组织，通过组织内部的互助、合作增强反贫困能力；建立促使贫困人口参与反贫困决策和计划的有效渠道，并监督其运作，从制度安排、技术培训、资金投入、产品开发、咨询服务等方面提升穷人获取生存和发展资源的能力。
还有这样的情况，制度（譬如有保护弱者的法律）很好，但是贫困人口在利用它时仍然困难重重，对那些几乎没有受过什么教育的穷人来说，运用法律武器维护自身权益谈何容易。法律的复杂性阻碍了他们对自身权利的认识和维权行为的判断，而权势者却一再胡作非为，或者利用关系和贿赂与法制做交易，这就使得“无力者更加无力”。法律制度如何更好地关注弱势群体，在有关贫困人口当事人的领域，如劳动争议、土地登记、人身虐待和执法暴力等方面提供法律援助应尽快提上议事日程。
另外，不合理的公共资源配置导致了一部分人面临严峻的机会不平等，并不得不接受不公平竞争的一系列结果。使贫困人口享受公共教育的均等权利，尽可能保证人们的起点平等，是矫正社会不平等的基础条件，也是减贫最重要的制度安排。我国目前城乡之间、地区之间存在的巨大发展差异，与对人的发展最具基础性、根本性的教育资源配置很不公平有极大关联。市场取向的改革，目标是要建立起一种良好的体制，激发每个人的工作热情和创造能力。市场经济体制越完善，基于能力的个人机会就越大。反贫困的能力供给主要取决于教育和提高人力资本，政府在财力有限，不可能进行大量教育培训投资的情况下，就应该动员社会力量，“鼓励民众在各个领域的参与，这是发展和充分实现人权的重要因素。”（《发展权利宣言》）
